Một trong những thuật ngữ được quan tâm nhất trong việc xây dựng và phát triển chính sách là “pháp quyền” [thượng tôn pháp luật], còn được biết với những cái tên gọi khác như “rule of law” trong tiếng Anh, “etat de droit” trong tiếng Pháp, “estado de derecho” trong tiếng Tây Ban Nha và “rechsstaat” trong tiếng Đức. Sự tăng trưởng kinh tế, quá trình hiện đại hóa chính trị, bảo vệ nhân quyền, và nhiều vấn đề quan trọng khác không ít thì nhiều đều được xây dựng trên nền tảng của “pháp quyền”. Do đó những nhà hoạch định chính sách ở những nước đang phát triển hoặc vẫn còn trong thời kỳ quá độ đang tìm kiếm phương pháp để thiết lập hoặc là củng cố pháp quyền ở đất nước của họ. Các dịch vụ đánh giá chỉ số đầu tư, các tổ chức phi chính phủ, và những nghiên cứu sinh trong các ngành phát triển nói chung đang tìm cách xây dựng khung chỉ số để đo đạc mức độ hiệu quả của pháp quyền ở mỗi quốc gia.
Nhưng khi xem xét kỹ càng các cuộc đối thoại về pháp quyền thì chúng ta nhận ra một điều là thuật ngữ này không có một khái niệm cụ thể. Ý tưởng đầu tiên về pháp quyền xuất hiện trong những bài viết chỉ ra quy tắc trong luật pháp và chính phủ, chủ yếu là bởi những tác giả phương Tây, và định nghĩa của pháp quyền bị nhào nặn sao cho phù hợp với ý tưởng về tính lý tưởng hay sự công bằng của tác giả đó. Do đó, một khảo sát nhằm tìm hiểu cách thuật ngữ này đã và đang được dùng ở Đức, Pháp, Anh và Mỹ như thế nào đã đi tới kết luận rằng “pháp quyền thuộc vào một khái niệm mở và tranh luận về nó sẽ còn kéo dài cho tới vô tận”.
Dù cho có nhiều khái niệm khác nhau, nhưng mỗi khái niệm có thể được phân loại phụ thuộc vào điều nó nhấn mạnh là “những đặc điểm về hình thức (formal characteristics), nội hàm những mục tiêu mà pháp quyền mang lại (substantive outcomes), hay các cân nhắc về chức năng của pháp quyền (functional considerations)”. Sự khác nhau giữa ba khái niệm này và mối liên hệ của chúng tới nỗ lực xây dựng, đánh giá và củng cố pháp quyền được mô tả ở dưới đây.
ĐỊNH NGHĨA VỀ MẶT HÌNH THỨC
Những định nghĩa về mặt hình thức của nền pháp quyền xem xét sự vắng mặt hay hiện diện của những tiêu chí cụ thể và phải có tính quan sát được của pháp luật hoặc của hệ thống pháp luật. Những tiêu chí thông thường gồm có: một bộ máy tư pháp hoàn chỉnh và độc lập, ít nhất là về mặt hình thức; luật pháp được công bố công khai; không có bộ luật nào được làm ra để nhằm vào một nhóm người hay tầng lớp xã hội nào đó; không có luật hồi tố – tức có hiệu lực đối với những sự việc xảy ra trước khi luật đó được ban hành; và có cơ chế để tòa án kiểm tra tính hợp hiến của các hành vi của chính phủ. Không có một danh sách đầy đủ nào về những tiêu chí hình thức này, và những định nghĩa khác nhau về hình thức của pháp quyền có thể sử dụng những tiêu chí khác nhau. Điểm chung của các định nghĩa hình thức này là “pháp quyền” được đánh giá căn cứ vào việc hệ thống luật pháp có tuân thủ hay không các tiêu chuẩn đã nói ở trên.
Ưu điểm chính của định nghĩa của pháp quyền hình thức là nó rất rõ ràng, và tương đối khách quan một khi những tiêu chí hình thức được chọn. Chọn lựa ra các tiêu chí này có thể gây nhiều tranh cãi, nhưng một khi đã có và được quy định một cách hiển ngôn thì không khó để xác định mức độ một hệ thống luật pháp có tuân thủ theo đúng các quy định đó hay không. Các định nghĩa về hình thức do đó tránh được những phán xét chủ quan, ví dụ như việc nhận định nội dung một bộ luật có công bằng hay không.
Tuy nhiên, các định nghĩa chỉ tập trung vào hình thức của nền pháp quyền có hai nhược điểm. Thứ nhất, phụ thuộc quá nhiều vào “luật ghi trên giấy” và không để ý đủ tới “luật khi thực thi”. Những quyết định của tòa án được ban hành không phải lúc nào cũng, nếu không muốn nói là không thường xuyên, kết nối được với sự vận hành thực sự của hệ thống pháp lý. Do đó, tính khách quan của chúng trong khi đưa ra nhận định có thể bị đánh đổi bởi cái giá của sự chính xác. Thứ hai, những tiêu chí hình thức này được chọn bởi vì có một giả định theo chủ nghĩa kinh nghiệm (thường thì không phát biểu hiển ngôn được) rằng những đặc trưng về thủ tục đó sẽ dẫn tới một số hệ quả về mặt nội dung hay chức năng của luật pháp (Fuller 1964). Quả thực, không có cách nào khác để lựa chọn các chỉ tiêu về thủ tục (nếu như đã không ngầm định về một mục tiêu nhất định về nội dung hay chức năng của luật pháp).
Nhưng ngay cả khi điều đó là sự thực, nó chỉ cho chúng ta thấy rằng định nghĩa hình thức còn thiếu sót. Điều mà chúng ta thực sự nên quan tâm là bản chất của pháp quyền, và đó chính là kết quả về mặt nội dung hay chức năng mà pháp quyền đem lại. Liệu những đặc điểm về mặt hình thức, thủ tục có đóng góp hay không vào việc đạt được những mục tiêu đó nên được nghiên cứu cụ thể, không thể chỉ đơn thuần ngầm định một cách chủ quan. Điều này cho thấy tính “khách quan” của những tiêu chuẩn hình thức này có thể là viển vông, bởi chúng được lựa chọn thông qua những mặc định chủ quan (có khi là thiên vị về mặt văn hóa) về tác động thực sự của các bộ luật khi thực thi pháp luật.
ĐỊNH NGHĨA VỀ MẶT NỘI DUNG
Một phương án thay thế cho cách tiếp cận hình thức đối với pháp quyền đó là bằng cách chú trọng vào những kết quả về mặt nội dung (mà pháp quyền có thể mang lại) như “công lý” hay “công bằng”. Cách tiếp cận này không quan tâm tới những điều luật chính thức, trừ khi chúng đóng góp vào thành tựu của một mục tiêu nội hàm cụ thể nào đó của hệ thống pháp luật. Khác với cách tiếp cận về mặt thủ tục và hình thức – vốn không hề đả động gì tới tính đúng sai – cách tiếp cận về mặt nội dung được định hướng bởi tầm nhìn mang tính đạo đức của một hệ thống pháp lý tốt, và việc đánh giá hệ thống pháp luật sử dụng pháp quyền theo kiểu này được dựa trên việc hệ thống này đạt tới độ lý tưởng ở mức nào (Dworkin 1985).
Ưu điểm chính của định nghĩa pháp quyền này là có thể đặt được câu hỏi một cách hiển ngôn để so sánh pháp quyền với một cái gì đó thông thường được xem là tốt và ai cũng muốn. Pháp quyền được xem là tốt theo cách này bởi vì nó được định nghĩa như thế. Điều này khá hấp dẫn, đầu tiên là vì những quyết định chủ quan được đưa ra một cách rõ ràng, không mập mờ, thay vì bị ẩn đi sau các tiêu chí hình thức, và thứ hai là vì cụm từ “pháp quyền” sẽ mang ý nghĩa rất tích cực. Nhiều người không thể chấp nhận bất cứ một định nghĩa nào mà cho phép, dù chỉ là trong lý thuyết, một chế độ áp bức hoặc bất công sở hữu được pháp quyền.
Tuy vậy, mối liên hệ rành mạch này giữa pháp quyền với một vài khái niệm mang nội hàm tốt đẹp cũng có một vài nhược điểm. Đầu tiên và dễ thấy nhất là việc xác định tính công bằng của một phán xét nào đó đòi hỏi một quyết định chủ quan và thường cực kỳ phức tạp. Thứ hai, định nghĩa pháp quyền là một hệ thống pháp luật tốt dễ làm cho khái niệm đó trở nên không rõ ràng và dẫn đến không có tính thực tế nhiều. Tại sao chúng ta lại mất công bàn bạc về một xã hội có hay không có pháp quyền khi mà điều chúng ta đang thực sự muốn hỏi là cái xã hội mình sống có tốt hay là không? Thứ ba, sẽ rất khó để thiết lập mối quan hệ giữa luật pháp và những thành tựu xã hội đạt được trong cách định nghĩa pháp quyền này. Hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp có một xã hội sống dưới một hệ thống pháp luật tồi hoặc là không hề có bất cứ một hệ thống luật pháp nào, nhưng vẫn đạt được sự công bằng thực chất nếu xét theo những tiêu chí chuẩn mực đã được chọn. Mặt khác, chúng ta có thể hình dung một xã hội với những bộ luật và những cơ quan hành pháp hoàn hảo theo đúng chuẩn mực đã định, nhưng nơi đó luật pháp lại không được xem trọng, không ảnh hưởng gì tới đời sống xã hội, và ở nơi đó những hành vi xấu xảy ra một cách thường xuyên. Vậy loại xã hội nào có nhiều pháp quyền hơn nếu xét theo lăng kính nội hàm? Luật pháp cần phải tốt hay là những thành quả xã hội đạt được cần phải tốt? Nếu như là luật pháp cần phải tốt thì pháp quyền theo định nghĩa hình thức chẳng phải thỏa mãn hay sao? Nếu những kết quả cho xã hội mới là cái cần làm cho tốt, thì việc gì phải tốn thời gian bàn bạc về luật pháp nữa?
ĐỊNH NGHĨA THEO CHỨC NĂNG
Hướng tiếp cận thứ ba đối với pháp quyền tương tự như định nghĩa theo nội dung, nhưng cố gắng tránh những vấn đề chuẩn mực, vốn khó xác định, bằng cách tập trung vào hiệu quả của luật pháp và hệ thống pháp lý khi thực thi một số chức năng như: hạn chế sự lộng hành của chính phủ, dễ dàng phán đoán các quyết định pháp lý, hoặc một sự kết hợp của cả hai chức năng trên (Hayek 1960). Một ví dụ của cách nhìn này là: một xã hội mà nơi đó nhân viên chính phủ có rất ít hoặc không có chút quyền nào để lộng hành thì có chỉ số pháp quyền cao, còn một xã hội mà chính quyền chuyên chế thì nơi đó có chỉ số pháp quyền thấp nhất.
Định nghĩa pháp quyền theo chức năng đồng nhất rộng rãi với ý nghĩa truyền thống của cụm từ trong tiếng Anh (rule of law) và thường được mang ra để so sánh với “rule of man” – tức “nhân trị”. Nó cũng có một ưu điểm và định nghĩa pháp quyền theo những tiêu chí liên quan tới kết quả, nhưng không đòi hỏi những phán quyết mang tính đạo đức về các kết quả được mong đợi đó. Định nghĩa theo chức năng đủ hẹp tới mức nó không chồng chéo lên những khái niệm tổng quát, và nó làm cho những câu hỏi liên quan tới mối quan hệ giữa những đặc điểm hình thức và pháp quyền, và giữa pháp quyền đối với những mục tiêu về kết quả, có thể nghiên cứu được chứ không phải chỉ đơn thuần là một cái vòng luẩn quẩn.
Tuy nhiên, định nghĩa theo chức năng cũng gặp phải một số khó khăn. Thứ nhất, cũng giống như với định nghĩa về nội dung, mối quan hệ giữa bản thân hệ thống pháp luật với mục tiêu mang tính chức năng có thể gây ra những vấn đề. Có thể giới hạn các nhân viên chính quyền hoặc phán đoán được các quyết định pháp luật bằng những phương cách không liên quan đến hệ thống pháp luật. Giả sử, có thể trong một xã hội nào đó công chức có ít quyền tùy nghi ra quyết định hơn so với nước láng giềng dù cho nước láng giềng này có nhiều điều luật hạn chế quyền quyết định của công chức hơn. Vậy đất nước nào có nền pháp quyền tốt hơn căn cứ theo định nghĩa theo chức năng? Một vấn đề khác là việc xem xét “khả năng dự đoán pháp luật” hoặc là “hạn chế sự lộng hành của nhân viên nhà nước” hay bất cứ một chức năng nào khác có thể làm cho việc đưa ra bất cứ một tuyên bố cuối cùng về mức độ pháp quyền của một xã hội đó trở nên khó khăn. Các nhân viên chính phủ có thể phải đưa ra hàng ngàn quyết định mỗi ngày. Một vài trong số họ có thể bị hạn chế ở mức cao, trong khi đó một số khác thì không. Việc tổng hợp các mức độ chuyên quyền của mỗi nhân viên trong khi đưa ra mỗi kiểu quyết định để cho ra mức độ tổng quát của pháp trị là không rõ ràng một chút nào.
Một ý phụ nữa mà định nghĩa theo chức năng minh họa mạnh mẽ nhất đó là mặc cho những lời hùng biện đương đại, không có một nguyên nhân suy diễn nào để tin rằng pháp quyền (dù là định nghĩa theo chức năng hay hình thức) luôn luôn nhất thiết phải là một điều tốt. Ví dụ về việc công chức nhà nước có quyền tùy nghi quyết định chẳng hạn. Công chức có thể tùy nghi ra quyết định thì thường là một điều tệ và khi đó chúng ta gọi hành động này là “lộng hành”. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác thì sự tùy nghi đó lại có thể là một điều tốt mà chúng ta thường vẫn hay gọi là “linh động”. Nhưng tính linh động hay lộng hành có thể đơn giản chỉ là hai mặt của cùng một đồng xu. Quyền tùy nghi quyết định được dùng vì mục đích tốt hay xấu lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác. Trong khi vẫn thường được xem là một điều tốt, pháp quyền thỉnh thoảng có thể mang lại nhiều vấn đề. (Điểm này tất nhiên không áp dụng với định nghĩa về nội dung bởi vì theo định nghĩa đó, pháp quyền luôn là tốt.)
Kết luận
Những người hoạch định chính sách cần phải làm rõ việc họ định nghĩa pháp quyền như thế nào bởi vì những đáp án cho rất nhiều câu hỏi mà họ quan tâm như: liệu pháp quyền có thúc đẩy sự phát triển kinh tế, hoặc là liệu nền dân chủ có phải là điều kiện tiên quyết nhất định phải có đối với pháp quyền hay không, và nhiều câu hỏi khác nữa, phụ thuộc rất nhiều vào định nghĩa nào về pháp quyền đang được dùng. Hơn nữa, sự đa dạng trong khái niệm pháp quyền rất có thể tạo nên sự mập mờ và hiểu nhầm giữa những nhà tài trợ và nước nhận viện trợ, hoặc thậm chí ngay giữa những thành viên của cùng một cộng đồng.
Có lẽ điểm quan trọng nhất cho các nhà phân tích phát triển, các nhà hoạch định chính sách, và cộng đồng các nhà tài trợ nói chung cần ghi nhớ đó là pháp quyền có nhiều khái niệm khác nhau. Tất cả những khái niệm này đều có vấn đề, và loại nào phù hợp sẽ phụ thuộc vào nhiệm vụ mà nó phải giải quyết. Nhưng ưu điểm cũng như nhược điểm của những khái niệm khác nhau này và quan trọng hơn là sự khác nhau giữa những định nghĩa này thì cần phải luôn được ghi nhớ. Quả thực, xét cho cùng thì có lẽ sẽ tốt hơn nếu những nhà tài trợ và hoạch định chính sách có thể tránh những hùng biện mơ hồ về pháp quyền và đặt ra những mục tiêu cải cách cụ thể hơn.
Lê Duy Nam chuyển ngữ
Law and Justice Institutions–The World Bank
