Ngày 15 tháng 4 năm 2021, khoảng 1,5 triệu người thuê nhà ở Berlin nhận tin rằng lệnh đóng băng giá thuê của họ đã bị bãi bỏ. Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức phán quyết rằng luật nhà ở thuộc thẩm quyền liên bang — một lý do kỹ thuật về thẩm quyền pháp lý nhưng ảnh hưởng tới 1,5 triệu người thì rất thực tế. Trong mười bốn tháng từ tháng 2 năm 2020 đến 4 năm 2021, Mietendeckel đã giữ giá thuê ở mức năm 2019. Nay các chủ nhà gửi đến yêu cầu đòi tiền thuê còn nợ: khoản chênh lệch giữa số tiền người thuê đã trả trong thời gian đóng băng và số tiền họ thực sự phải trả theo luật. Với một số hộ gia đình, con số này lên đến vài nghìn euro, phải nộp ngay lập tức. Những người thuê nhà mà luật vốn được thiết kế để bảo vệ, chỉ sau một đêm, đã trở thành con nợ.
Người dân biểu tình phản đối phán quyết của Tòa án Hiến pháp Đức tuyên bố đạo luật “Mietendeckel” (quy định kiểm soát giá thuê nhà) – vốn áp đặt mức trần giá thuê đối với các căn hộ tại Berlin – là vô hiệu; sự kiện diễn ra tại Berlin, Đức, ngày 15 tháng 4 năm 2021. Nguồn: Reuters
Đây không phải là thất bại trong khâu thực thi. Đây là minh chứng cho vấn đề cơ cấu cốt lõi của kiểm soát giá thuê khi nó được áp dụng một mình. Lệnh đóng băng giá thuê ở Berlin đã làm đúng những gì nó được thiết kế để làm: giữ giá thuê cho những người đang ở trong căn hộ. Nó thất bại vì nó hoạt động trong sự cô lập pháp lý, tách rời khỏi bất kỳ hệ thống nhà ở rộng hơn nào — không có thành phần xây dựng mới, không có mở rộng quỹ nhà công cộng, không có chính sách song song nào để tăng nguồn cung nhà ở trong khi cố ghìm giá lại. Những người thụ hưởng là có thật; nhưng chỉ là tạm thời. Còn những người đến Berlin tìm căn hộ sau khi lệnh đóng băng có hiệu lực thì thấy một thị trường mà số lượng nhà cho thuê trong phân khúc có kiểm soát đã giảm mạnh, trong khi giá thuê phân khúc không kiểm soát tăng lên do lượng người không thuê được trong phân khúc có kiểm soát chuyển sang. Chính sách này không làm cho Berlin trở nên dễ chịu hơn về chi phí. Nó chỉ làm cho một số người thuê được hưởng lợi, còn những người khác thì khó tiếp cận thị trường hơn. Sự phân biệt đó — giữa người thuê hiện tại và người thuê tương lai — là điều bài viết này muốn bàn đến.
Tại sao đây là một chính sách gần như không thể cưỡng lại về mặt chính trị
Kiểm soát giá thuê hấp dẫn về giá trị chính trị. Lợi ích của nó là tức thời: người thuê nhà biết vào thứ Ba rằng giá thuê sẽ không tăng năm nay thì đến thứ Tư họ đã cảm nhận được điều đó. Chính sách này không cần chi tiêu ngân sách — không tăng thuế, không phát hành trái phiếu, không có dòng ngân sách nào cần bảo vệ. Và những người thụ hưởng thì hiện diện, có tổ chức, lên tiếng mạnh mẽ, và tập trung ở các quận quyết định kết quả bầu cử cấp thành phố.
Những người sẽ bị tổn hại bởi chính sách này chưa tồn tại như một cử tri. Họ là những người thuê nhà sẽ đến thành phố trong năm năm nữa và nhận ra rằng nguồn cung căn hộ đã thu hẹp. Họ là những hộ gia đình trẻ sẽ xếp hàng chờ một suất thuê có kiểm soát và phải đợi cả thập kỷ. Họ là những người thuê căn hộ mà chủ nhà, vì lợi nhuận bị giới hạn, đã trì hoãn bảo trì suốt hai mươi năm. Không ai trong số những người này có thể bỏ phiếu trong cuộc bầu cử nơi kiểm soát giá thuê được đưa ra thảo luận, vì họ chưa ở đó. Trong một nền dân chủ, họ không có đại diện.
Sự bất đối xứng này — bên thắng hiện diện, có tổ chức, lên tiếng mạnh so với bên thua thiệt trong tương lai, im lặng và phân tán — là lý do tại sao kiểm soát giá thuê gần như không thể bãi bỏ một khi đã ban hành. Những người thụ hưởng của hệ thống hiện tại trở thành lực lượng bảo vệ nó. Các chính trị gia đề xuất cải cách sẽ đối mặt với sự phản đối có tổ chức, với những bức xúc hoàn toàn chính đáng: họ đã được hưởng lợi từ một chính sách đã hứa hẹn với họ, và việc bãi bỏ chính sách đó sẽ khiến họ thiệt thòi hơn. Việc các nhà kinh tế nghiên cứu về nhà ở đều cho rằng chi phí dài hạn sẽ đổ lên người khác không phải là lập luận thuyết phục được người đang trả tiền thuê nhà dưới giá thị trường.
Các chính phủ đối mặt với khủng hoảng nhà ở cũng đối mặt với vấn đề thời gian. Mở rộng nguồn cung chậm chạp, gây tranh cãi và tốn kém về mặt chính trị — các quyết định quy hoạch mới mất nhiều năm, xây dựng mới còn mất hơn thế. Kiểm soát giá thuê thì nhanh. Đó là thứ mà một chính phủ làm khi cần được nhìn thấy là đang hành động, khi chi phí chính trị của sự thụ động vượt quá chi phí chính trị của một chính sách mà hậu quả dài hạn sẽ được cảm nhận dưới thời chính quyền khác. Hiểu tại sao kiểm soát giá thuê cứ được ban hành mãi thì không khó; muốn hiểu tại sao nó cứ thất bại thì cần nhìn vào cơ chế cụ thể hơn.
Cơ chế hoạt động và vì sao đây vẫn là vấn đề còn tranh cãi
Lập luận kinh tế tiêu chuẩn chống lại kiểm soát giá thuê diễn giải như sau. Việc giới hạn thu nhập từ cho thuê làm giảm lợi nhuận khi sở hữu và cho thuê bất động sản nhà ở. Chủ nhà phản ứng như bất kỳ nhà đầu tư nào khi lợi nhuận bị ép xuống: họ bán căn hộ để người mua tự ở, chuyển đổi sang mục đích thương mại, trì hoãn bảo trì, hoặc ở những thị trường còn đang xây dựng, vận động hành lang để loại trừ các công trình mới khỏi phạm vi của quy định. Nguồn cung nhà cho thuê trên thị trường thu hẹp. Những người thuê đang có hợp đồng có kiểm soát được hưởng lợi. Còn những người cần tìm căn hộ mới thì ít lựa chọn hơn với giá cao hơn ở phân khúc không kiểm soát. Theo thời gian, sự phân bổ sai lệch tích lũy: các hộ gia đình trong căn hộ có kiểm soát bám trụ lại ngay cả khi nhu cầu và năng lực chi trả của họ đã thay đổi — vì từ bỏ hợp đồng thuê dưới giá thị trường là từ bỏ khoản trợ cấp đó — khiến quỹ nhà có kiểm soát ít được luân chuyển hơn mức cần thiết. Người mới đến phải đối mặt với rào cản tiếp cận không còn được xác định bởi giá cả mà bởi may mắn, quan hệ, hoặc thị trường thứ cấp không chính thức.
Lập luận này được hỗ trợ khá vững chắc trong tài liệu kinh tế, nhưng “vững chắc” không có nghĩa là “đã kết luận xong”. Năm 2019, Rebecca Diamond, Tim McQuade và Franklin Qian công bố một nghiên cứu trên American Economic Review phân tích tác động của luật kiểm soát giá thuê tại San Francisco đối với khoảng 1.000 bất động sản cho thuê chịu ảnh hưởng của một thay đổi chính sách năm 1994, được theo dõi từ 1995 đến 2012. Kết quả của họ chứa hai phát hiện không thể gộp lại thành một kết luận gọn gàng. Kiểm soát giá thuê làm giảm đáng kể tình trạng di dời: những người thuê trong các căn hộ có kiểm soát có khả năng ở lại địa chỉ của họ cao hơn 19 điểm phần trăm sau năm đến mười năm so với những người thuê tương đương không được bảo vệ. Nhưng về lâu dài, các chủ nhà đã phản ứng bằng cách chuyển đổi hoặc tái phát triển bất động sản của họ — đưa chúng ra khỏi thị trường cho thuê hoàn toàn — tạo ra mức giảm ước tính 15% trong nguồn cung nhà cho thuê của San Francisco do chính sách này. Cả hai phát hiện đều có thật. Chính sách đã bảo vệ những người nó bảo vệ. Nhưng một phần cái giá là nguồn cung sẵn có cho những người khác bị thu hẹp.
Giá thuê căn hộ 2 phòng ngủ tại San Francisco từ năm 1979 đến năm 2015. Nguồn: Medium
Điều này có nghĩa là câu hỏi đúng không phải là liệu kiểm soát giá thuê có hiệu quả hay không. Nó có hiệu quả với người thuê hiện tại. Câu hỏi là liệu việc bảo vệ người thuê hiện tại có xứng đáng với cái giá đổ lên người thuê tương lai không — và đó là câu hỏi về giá trị, không chỉ là câu hỏi thực nghiệm.
Còn có một vấn đề thứ ba nằm ở góc khó xử trong cuộc tranh luận này vì nó làm phức tạp cả hai phía. Lập luận sau đây chống lại kiểm soát giá thuê nhưng lại ít được sử dụng trong thảo luận chính trị: những người cần nhà ở giá rẻ nhất lại là những người mà chính sách kiểm soát giá thuê gây hại một cách có hệ thống. Các hộ gia đình thu nhập thấp đến một thành phố sau khi quỹ nhà có kiểm soát đã bị khóa chặt, người nhập cư mới không có quyền sở hữu lâu dài, người trẻ cạnh tranh cho một nguồn cung đã thu hẹp — đây là những nhóm phải đối mặt với thị trường còn lại khắc nghiệt nhất và hàng đợi dài nhất. Nghiên cứu trên nhiều thị trường cho thấy nhất quán rằng các căn hộ có kiểm soát chủ yếu bị chiếm bởi người thuê lâu dài thuộc tầng lớp trung lưu, không phải người thu nhập thấp nhất — những người ít lựa chọn thay thế nhất. Một chính sách được đóng khung là can thiệp nhà ở tiến bộ thường phân phối lợi ích lên tầng cao hơn trong dân số người thuê nhà. Điều này không kết thúc cuộc tranh luận, nhưng rõ ràng việc kiểm soát giá thuê không hỗ trợ phân phối lại tài sản như mong muốn.
Không phải một chính sách mà là ba
Trước khi xem xét những gì thực sự xảy ra ở các thành phố cụ thể, cần phân loại chính xác, vì ba công cụ được gọi chung là “kiểm soát giá thuê” hoạt động rất khác nhau trong thực tế.
Loại đầu tiên là mức trần cứng: giá thuê bị đóng băng ở một mức cố định, thường là mức giá tại một thời điểm cụ thể, với ít hoặc không có cơ chế tăng giá. Kiểm soát giá thuê trước cải cách của New York và Mietendeckel của Berlin là những ví dụ điển hình. Loại này tạo ra hiệu ứng thu hẹp nguồn cung mạnh nhất vì nó ép chặt lợi nhuận nhất và gây ra sự phân bổ sai lệch rõ rệt nhất.
Loại thứ hai là bình ổn thế hệ thứ hai: mức tăng giá thuê hàng năm được phép lên đến một mức trần nhất định, thường được gắn với lạm phát hoặc mức thuê tham chiếu địa phương, với các trường hợp miễn trừ rõ ràng cho các tòa nhà mới xây. Mietpreisbremse quốc gia của Đức và Dự luật 608 của Thượng viện Oregon là những ví dụ. Chúng được thiết kế để điều tiết giá thuê mà không loại bỏ động lực xây dựng — liệu chúng có thành công ở mục tiêu thứ hai không là điều chưa đủ thời gian kiểm chứng.
Loại thứ ba là mô hình phân tách theo khu vực: một quỹ nhà ở được xây dựng và quản lý công khai hoạt động với giá thuê được điều tiết trong khi thị trường tư nhân vẫn tự do. Vienna và Singapore là những ví dụ tiêu biểu. Đây, nói đúng hơn, không phải là kiểm soát giá thuê chút nào — đó là nhà nước đứng ra làm chủ nhà ở quy mô lớn, với thị trường tư nhân là hệ thống phụ chứ không phải hệ thống chính.
Ba công cụ này tạo ra những kết quả khác nhau đến mức nếu gộp chúng vào một cuộc tranh luận chính sách duy nhất thì sẽ không bao giờ đi đến đúng chỗ. Hầu hết các thất bại trong tài liệu đều là thất bại của loại đầu tiên. Hầu hết các thành công được mô tả ở phần sau của bài viết này đều là ví dụ của loại thứ ba. Câu hỏi thú vị là liệu loại thứ hai có tìm được con đường khả thi ở giữa hay không.
Những thành phố đã làm sai
Mietendeckel của Berlin — được ban hành vào tháng 2 năm 2020 và bị bãi bỏ vào tháng 4 năm 2021 — là ví dụ gần đây rõ ràng nhất về kiểm soát loại một có thể gây ra điều gì. Trong mười bốn tháng, giá thuê của khoảng 1,5 triệu căn hộ bị đóng băng ở mức năm 2019. Trong thời gian đó, các tin đăng cho thuê mới trong phân khúc có kiểm soát giảm đi; các chủ nhà rút căn hộ để bán thay vì cho thuê, hoặc chuyển sang thị trường không được quy định (các tòa nhà mới lần đầu sử dụng sau tháng 10 năm 2014 được miễn trừ). Phân khúc không kiểm soát, nay hứng chịu nhiều cầu hơn, thấy giá thuê tăng lên. Khi lệnh đóng băng bị bãi bỏ vì lý do thẩm quyền, những người thuê nhà đã tiết kiệm được khoản chênh lệch đột ngột phải đối mặt với yêu cầu truy thu tiền thuê từ các chủ nhà vốn bị pháp luật cấm thu đủ số tiền. Sự can thiệp này tạo ra một giai đoạn nhẹ nhõm rõ ràng rồi sau đó là sự phơi bày còn gay gắt hơn — và tình trạng nguồn cung tại thời điểm bãi bỏ còn tệ hơn trước khi đóng băng.
Mietpreisbremse của Đức ở cấp quốc gia là một công cụ khác và khiêm tốn hơn: tại khoảng 410 thị trường được chỉ định là căng thẳng, các hợp đồng thuê mới không được đặt giá cao hơn 10% so với giá thuê so sánh địa phương (ortsübliche Vergleichsmiete), với các trường hợp miễn trừ cho các tòa nhà lần đầu cho thuê sau tháng 10 năm 2019 và các đơn vị được cải tạo đáng kể. Quy định này đã được gia hạn đến năm 2029. Đây không phải là đóng băng; đây là mức trần mềm cho giá thuê hợp đồng mới. Tác động đến nguồn cung của nó ít nghiêm trọng hơn — nhưng nó hoạt động trong một thị trường nơi số căn hộ hoàn thành năm 2024 là 251.900, thấp hơn 14,4% so với năm trước, so với mục tiêu của chính phủ là 400.000 và nhu cầu cơ cấu ước tính khoảng 320.000 mỗi năm. Phanh giá thuê hạn chế việc khai thác lợi nhuận; thâm hụt nguồn cung vẫn tiếp tục sâu thêm.
Stockholm cung cấp ví dụ dài hạn nhất về điều gì xảy ra khi nguồn cung được điều tiết và cầu không được điều tiết tích lũy qua nhiều thập kỷ thay vì nhiều năm. Hệ thống quy định giá thuê của Thụy Điển phân bổ căn hộ thông qua một hàng đợi do các công ty nhà ở đô thị quản lý. Hàng đợi để thuê một căn hộ một phòng ngủ ở trung tâm Stockholm kéo dài khoảng mười đến mười hai năm theo dữ liệu từ Bostadsförmedlingen, dịch vụ hàng đợi nhà ở của Stockholm; thời gian chờ đối với các vị trí trung tâm được tìm kiếm nhiều nhất kéo dài hơn hai mươi năm. Với người trẻ vừa đến thành phố nhận công việc mới, hay gia đình chuyển đến vì công việc của vợ/chồng, những con số này mô tả một hệ thống không thể phục vụ họ. Họ bước vào một thị trường tư nhân còn lại vừa đắt đỏ vừa bị cố tình thu hẹp về quy mô vì quỹ nhà có kiểm soát không luân chuyển với tốc độ bình thường.
Cái giá con người phải trả thể hiện rõ trên bề mặt: một thị trường thứ cấp trong quyền thuê nhà, về mặt kỹ thuật là bất hợp pháp, đã hoạt động trong nhiều thập kỷ. Các khoản thanh toán không chính thức cho người thuê đang chuyển đi, tức là thực chất là bán lại quyền thuê hợp đồng dưới giá thị trường, phổ biến đến mức được thảo luận công khai trên các phương tiện truyền thông Thụy Điển. Hệ thống hàng đợi phân bổ quyền tiếp cận không phải theo nhu cầu hay thu nhập mà theo việc một người đăng ký từ sớm trong cuộc đời. Người đã đăng ký cho con từ khi sinh ra — điều mà các bậc cha mẹ Thụy Điển thực sự làm — có quyền yêu cầu mạnh hơn so với người trưởng thành chuyển đến Stockholm vì cơ hội nghề nghiệp và đăng ký khi mới đến. Hệ thống này đã không còn đảm bảo sự bình đẳng như lúc chính sách được thiết kế.
New York là thị trường quy định giá thuê được nghiên cứu nhiều nhất thế giới, nghĩa là tài liệu đủ lớn để tìm thấy bằng chứng ủng hộ gần như bất kỳ lập luận nào. Điều được ghi nhận nhất quán là sự phân bổ sai lệch và xuống cấp bảo trì: các hộ gia đình bám trụ trong các căn hộ không còn phù hợp với nhu cầu của họ vì từ bỏ hợp đồng thuê sẽ mất đi khoản trợ cấp trong nhiều thập kỷ; các tòa nhà thuê có ổn định giá cho thấy tỷ lệ vi phạm quy định và sửa chữa bị hoãn cao hơn một cách có hệ thống so với các tòa nhà tương đương được cho thuê theo giá thị trường, vì lợi nhuận bị giới hạn làm giảm lý do kinh tế để đầu tư. Đạo luật Ổn định Nhà ở và Bảo vệ Người thuê năm 2019 đã thắt chặt đáng kể các quy tắc ổn định giá của New York — hạn chế việc hủy kiểm soát giá khi có khách thuê mới, giới hạn các cải tiến mà chủ nhà có thể sử dụng để biện minh cho việc tăng giá thuê, và khiến việc đưa các căn hộ ra khỏi ổn định giá trở nên khó hơn. Đây là một thí nghiệm chính sách đang diễn ra; tác động vào phía cung của nó chưa được đo lường đầy đủ, nhưng hướng đi thì rõ ràng.
Hà Lan cung cấp bằng chứng gần đây nhất và đến nay còn sơ khởi nhất. Đạo luật Thuê nhà Hợp túi tiền năm 2024 mở rộng quy định giá vào phân khúc thị trường tầm trung — vốn trước đây được tự do hóa — bằng cách phân loại các căn hộ cho thuê theo hệ thống điểm. Trong quý đầu tiên sau khi đạo luật có hiệu lực, các tin đăng cho thuê mới ở phân khúc tầm trung giảm khoảng 20% khi các chủ nhà rút lui để bán. Con số này đến từ giai đoạn theo dõi ban đầu chưa thể xác nhận đây là xu hướng cơ cấu hay chỉ là điều chỉnh ban đầu. Hà Lan đã là một trong những thí nghiệm tự nhiên rõ ràng nhất về quy định giá thuê thế hệ thứ hai, sẽ diễn ra trong vài năm tới. Kết quả sẽ rất đáng để theo dõi.
Những trường hợp làm phức tạp câu chuyện đơn giản
Dự luật 608 của Thượng viện Oregon, được ký vào tháng 2 năm 2019, là luật bình ổn giá thuê đầu tiên trên toàn tiểu bang ở Hoa Kỳ. Nó giới hạn mức tăng giá thuê hàng năm ở 7% cộng Chỉ số Giá tiêu dùng và áp dụng cho các tòa nhà nhiều gia đình. Luật cũng có một điều khoản mà những người soạn thảo đưa vào chính xác để giải quyết vấn đề thu hẹp nguồn cung: các tòa nhà dưới mười lăm tuổi được miễn trừ rõ ràng. Logic là bảo vệ lợi nhuận của nhà đầu tư đối với công trình xây dựng mới, ít nhất trong thời gian lợi nhuận đó đang được thiết lập, sẽ làm giảm động lực không muốn xây dựng.
Kết quả là hỗn hợp nhưng không thảm khốc. Giá thuê ở các căn hộ được quy định đã tăng chậm hơn so với các thị trường không được quy định tương đương trong cùng thời kỳ. Sự rút lui nguồn cung đột ngột không xảy ra. Nhưng chính sách này trùng với tình trạng thiếu nhà ở diện rộng ở Oregon khiến việc quy kết nguyên nhân trở nên khó: nguồn cung đã bị hạn chế vì những lý do phần lớn không liên quan đến quy định giá thuê, vì vậy liệu việc miễn trừ có thực sự vô hiệu hóa được hiệu ứng thu hẹp nguồn cung hay không vẫn chưa rõ ràng.
Paris chiếm vị trí còn mơ hồ hơn. Encadrement des loyers của Pháp lần đầu được thực hiện năm 2015, bị tòa án bãi bỏ năm 2017 vì lý do thủ tục, được thực hiện lại theo thẩm quyền pháp lý khác vào năm 2019, và kể từ đó đã có hiệu lực trên khắp Paris và một số thành phố được chỉ định khác. Đến năm 2023, chính sách đang cho thấy mức điều tiết giá thuê khiêm tốn trong các khu vực được quy định — giá thuê ở trung tâm Paris thấp hơn một chút so với dự đoán của các thị trường không được quy định tương đương. Cũng có một số bằng chứng về hiệu ứng lan tỏa (spillover effect): giá tăng ở các vùng lân cận ngay bên ngoài ranh giới được quy định, khi các chủ nhà ở con phố ngoài ranh giới tận dụng cầu chưa được đáp ứng để tăng giá.
Paris không phải là câu chuyện cảnh báo mà những thất bại thế hệ đầu tiên mang lại, cũng không phải là câu chuyện thành công mà Vienna đại diện. Đây là một công cụ thế hệ thứ hai mềm tạo ra kết quả thế hệ thứ hai mềm: giảm giá nhẹ vừa phải cho một số người thuê, không bóp chặt nguồn cung như thế hệ một, và đẩy một phần áp lực sang các vùng lân cận vùng được quy định làm giá thuê tăng. Liệu sự đánh đổi đó có xứng đáng không là một câu hỏi chính sách hợp lệ.
Điều thực sự hiệu quả — và tại sao khó sao chép
Vienna trong tài liệu về nhà ở vừa là một thành công thực sự vừa là nguồn gốc của những hiểu lầm dai dẳng. Khoảng 60% cư dân Vienna sống trong nhà ở phi thị trường hoặc bán thị trường: khoảng 220.000 căn hộ thuộc sở hữu thành phố trực tiếp (Gemeindebau) và khoảng 150.000 căn do các hiệp hội hợp tác phi lợi nhuận quản lý (Gemeinnützige Bauvereinigungen). Giá thuê trung bình trên toàn bộ nhà ở được điều tiết năm 2023 là khoảng 10,50 euro mỗi mét vuông; hộ gia đình thuê nhà trung bình chi khoảng 21% thu nhập cho nhà ở (quy ra tiền VND 5/2026: một căn hộ 100m2 có giá thuê ~31 triệu VND). Theo tiêu chuẩn của bất kỳ thủ đô Tây Âu nào khác, đây là mức cực kỳ phải chăng.
Các tòa nhà ở xã hội (Gemeindebau) quan trọng nhất ở Vienna. Nguồn: Vienna Tourist Board
Lý do mà quy định giá thuê ở Vienna không tạo ra tình trạng thu hẹp nguồn cung như ở Berlin hay Stockholm mang tính cơ cấu, không chỉ là quản lý tốt. Khi nhà nước hoặc các hợp tác xã được ủy quyền là những người xây dựng và chủ nhà chủ đạo, việc giới hạn giá thuê của chính họ không làm giảm nguồn cung tư nhân — vì nhà nước chính là nguồn cung đó. Cơ chế giết chết quỹ nhà cho thuê tư nhân dưới quy định cứng (ép lợi nhuận → chủ nhà rút lui → ít nhà hơn) đơn giản là không áp dụng cho một hệ thống mà chủ nhà liên quan không có động lực tối đa hóa lợi nhuận mà là cung cấp phúc lợi xã hội. Kiểm soát giá thuê của Vienna hiệu quả vì nó đi kèm với nền tảng một thế kỷ nhà ở công cộng, không phải thay thế cho nó.
Điểm lưu ý cần nói rõ: đây không phải là một chính sách. Đây là kết quả tích lũy của một chương trình bắt đầu từ sáng kiến nhà ở thành phố Red Vienna những năm 1920. Một thành phố bắt đầu xây dựng nhà ở xã hội ngày hôm nay sẽ không đến được vị trí của Vienna trong một chu kỳ ngân sách hay một nhiệm kỳ thị trưởng; nó sẽ đến đó trong một thế kỷ, nếu duy trì được tính liên tục về chính trị đủ lâu. Ước tính năm 2016 cho thấy chi phí vận hành Gemeindewohnungen cao hơn khoảng 60% so với doanh thu từ tiền thuê, tạo ra thâm hụt vận hành hàng năm khoảng 827 triệu euro — một cam kết tài chính thực sự và định kỳ đòi hỏi ý chí chính trị bền vững để tài trợ. Vienna cũng có những biến dạng thực sự: kiểm tra thu nhập chỉ áp dụng khi mới chuyển vào, vì vậy quyền thuê thực chất là vĩnh viễn và có thể thừa kế một phần, và khoảng một nửa các hộ gia đình thu nhập cao ở Vienna sống trong các căn hộ được trợ cấp, theo phân tích của American Enterprise Institute năm 2023. Phí gia nhập hợp tác xã có thể lên đến 38.000 euro, với các khoản thanh toán không chính thức cho người thuê trước đây đủ phổ biến để được ghi nhận. Hệ thống của Vienna không phải là một điều kiện xã hội đồng đều; đó là một thể chế trăm năm với những bất bình đẳng thực sự được xây dựng bên trong.
Mô hình của Singapore xác nhận xu hướng của Vienna từ một góc độ khác. Ủy ban Phát triển Nhà ở đã xây dựng và quản lý nhà ở cho khoảng 80% cư dân Singapore, với giá thuê được điều tiết trong khu vực công cộng đó cùng tồn tại với thị trường tư nhân hoàn toàn tự do. Các biện pháp hạ nhiệt cho thị trường tư nhân — thuế tem bổ sung cho người mua, giới hạn tỷ lệ phục vụ nợ toàn bộ, giới hạn tỷ lệ vay trên giá trị — quản lý áp lực đầu cơ mà không cố gắng điều tiết giá thuê trong phân khúc tư nhân. Khu vực được điều tiết và khu vực tự do hoạt động song song, với ranh giới được thực thi nghiêm ngặt giữa chúng.
Điều Singapore bổ sung, ngoài sự xác nhận của Vienna, là bằng chứng cho thấy một hệ thống nhà ở công cộng lớn và một thị trường tư nhân hoạt động có thể cùng tồn tại mà thị trường tư nhân không làm tăng giá thị trường công cộng. Giá bất động sản tư nhân của Singapore vẫn thuộc hàng cao nhất châu Á. Nhưng khoảng 80% hộ gia đình Singapore được cách ly khỏi những mức giá đó vì nhà ở của họ được xây dựng, định giá và phân bổ thông qua một hệ thống hoạt động ngoài thị trường tư nhân hoàn toàn.
Điểm lưu ý trung thực đối với Singapore cũng giống như đối với Vienna, nói thẳng hơn: Singapore là một nhà nước một đảng với thẩm quyền quy hoạch theo luật định, quyền sở hữu đất đai của nhà nước gần như toàn bộ, và năng lực thể chế để điều chỉnh các công cụ chính sách trong vài tuần khi dữ liệu cho thấy cần hiệu chỉnh. Mô hình của nó đòi hỏi cam kết tài chính bền vững, sự cách ly kỹ trị khỏi áp lực bầu cử, và sẵn sàng thu hồi đất với giá do nhà nước xác định.
Nghịch lý trong quản lý giá thuê nhà
Có một xu hướng chung chạy qua tất cả các trường hợp thất bại trên. Berlin, Stockholm, New York và Hà Lan đều ban hành hoặc mở rộng quy định giá thuê chính xác vì họ thiếu năng lực chính trị và tài chính để làm những gì Vienna đã dành một thế kỷ thực hiện: xây dựng một quỹ nhà ở phi thị trường lớn giúp đa số cư dân tránh khỏi sự biến động của thị trường tư nhân. Kiểm soát giá thuê là thứ mà các chính phủ chọn khi họ không thể hoặc không muốn xây dựng ở quy mô lớn.
Điều này tạo ra một nghịch lý. Các thành phố có ý chí chính trị để áp đặt mức trần cứng hiếm khi có bộ máy thể chế để ngăn các mức trần đó kìm hãm nguồn cung. Các thành phố có bộ máy thể chế để xây dựng công cộng — chiều sâu tài chính, thẩm quyền đất đai của nhà nước, tính liên tục quy hoạch — thường không cần áp đặt mức trần cứng lên thị trường tư nhân vì thị trường tư nhân phục vụ một tỷ lệ nhỏ hơn trong số cư dân của họ. Chính sách có tác dụng đòi hỏi điều kiện tiên quyết mà nếu được đáp ứng, sẽ làm giảm nhu cầu về chính sách đó.
Các công cụ thế hệ thứ hai — điều khoản miễn trừ xây dựng mới của Oregon, chỉ số hóa lạm phát của Mietpreisbremse, mức trần mềm của Paris — là những nỗ lực thực sự để thoát khỏi nghịch lý này bằng cách thiết kế loại bỏ động lực chống lại nguồn cung ra khỏi quy định. Bằng chứng còn quá mỏng để kết luận dứt khoát. Những gì các kết quả sơ bộ gợi ý là các chính sách thế hệ thứ hai được thiết kế tốt tạo ra kết quả vừa phải: điều tiết giá thuê nhất định, thu hẹp nguồn cung ít nghiêm trọng hơn so với mức trần thế hệ đầu tiên, và một sự đánh đổi vẫn còn hiện hữu. Chúng không biến đổi một thị trường nhà ở đang thất bại; chúng giúp làm chậm khủng hoảng.
Câu hỏi khó chịu mà bằng chứng đặt ra — với người thuê nhà, với các chính trị gia, với bất kỳ ai quan tâm nghiêm túc đến khả năng chi trả nhà ở — là liệu có con đường thực tế nào từ thế giới của Berlin, Stockholm và New York đến thế giới của Vienna và Singapore mà không đòi hỏi một thế kỷ đầu tư công cộng tích lũy hoặc một cấu trúc quản trị mà hầu hết các nền dân chủ tự do sẽ không lựa chọn.
Kết bài
Năm 2024, hội đồng thành phố Vienna phê duyệt tài trợ cho một đợt xây dựng Gemeindebau mới — sự bổ sung đáng kể đầu tiên vào quỹ nhà thuộc sở hữu thành phố trong hơn hai thập kỷ. Ngày hoàn thành dự kiến của các tòa nhà đầu tiên là năm 2031. Chúng sẽ là nơi ở của những người chưa đến Vienna, chưa ký hợp đồng thuê, những người vẫn chưa có tiếng nói chính trị trong thành phố. Các nhân vật chính trị đã phê duyệt tài trợ, rất có thể, sẽ không còn tại chức khi các tòa nhà khánh thành.
Sức hấp dẫn chính trị trung tâm của kiểm soát giá thuê là nó giải quyết vấn đề ngay bây giờ, cho những người đang ở đây ngay bây giờ, mà không tốn kém ngay lập tức cho ngân sách. Giải pháp của Vienna lại cần chi tiền hôm nay cho các tòa nhà sẽ là nơi ở của cư dân tương lai, được phê duyệt bởi các chính trị gia không nhận được công nhận về bầu cử cho việc đó. Hai cách tiếp cận này không phải là những câu trả lời khác nhau cho cùng một câu hỏi. Chúng phản ánh một bất đồng căn bản hơn về việc liệu chính sách nhà ở chủ yếu là hành động bảo vệ những người đã có nhà, hay là hành động đầu tư cho những người chưa có.
Nguyễn Phương Mạnh
Tài liệu tham khảo
- Diamond, Rebecca, Tim McQuade, and Franklin Qian. “The Effects of Rent Control Expansion on Tenants, Landlords, and Inequality: Evidence from San Francisco.” American Economic Review 109, no. 9 (2019): 3365–3394.
- Luttmer, Erzo F.P. “The Welfare Cost of Perceived Policy Uncertainty: Evidence from Social Security.” National Bureau of Economic Research Working Paper no. 10351 (2004). [Note: Luttmer’s welfare-cost methodology is referenced in the NYC rent-stabilisation literature; for New York-specific misallocation evidence, see also NYU Furman Center reports on rent-stabilised housing conditions.]
- Bostadsförmedlingen (Stockholm Housing Agency). Queue time statistics for rental housing. https://www.bostadsformedlingen.se — accessed 2025.
- Federal Constitutional Court of Germany (Bundesverfassungsgericht). Judgment of 15 April 2021, 2 BvF 1/20, 2 BvF 2/20, 2 BvF 3/20. Ruling on the Berlin Mietendeckel (Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin).
- German Federal Government / Bundesrat. Mietrechtsnovellierungsgesetz (Mietpreisbremse), 2015; amended and extended June 2025 through 2029.
- Oregon Legislative Assembly. Senate Bill 608, effective 28 February 2019. Statewide rent stabilisation legislation.
- Government of the Netherlands. Wet betaalbare huur (Affordable Rent Act), in force 1 July 2024. Rijksoverheid. https://www.rijksoverheid.nl
- Statistisches Bundesamt (Federal Statistical Office, Germany). Housing completions data, 2024 annual figures. https://www.destatis.de
- Stadt Wien / Vienna City Administration. Annual reports on Wiener Wohnen (municipal housing). Average rent and housing-cost-to-income figures 2023. https://www.wienerwohnen.at
- Affordable Housing Finance. Analysis of Vienna Gemeindebau entry fees and cooperative housing conditions. Cross-referenced with American Enterprise Institute Housing Center, “Vienna’s Social Housing” (2023).
- Singapore Housing & Development Board. Annual Report and population housing coverage statistics. https://www.hdb.gov.sg
- Mairie de Paris / Ministère de la Cohésion des territoires. Reports on encadrement des loyers, 2019–2023. https://www.paris.fr/pages/l-encadrement-des-loyers-a-paris-5168
